{10}李广宇:谈行政诉讼中的和解制度，载《人民司法应用》2007年第4期。

(二)行政裁量基准的法律效力裁量基准制定出来之后是否必然能够拘束行政机关的具体裁量活动?裁量基准的设定对行政相对人的权利义务及法院的行政审判活动具有什么样的影响?这些都涉及裁量基准的法律效力问题。较为平衡的方案是行政机关应当接受有关裁量基准的约束,但在特殊情况下可以撇开这个约束。

正是在这种主动回应与被动适应的双重裹胁之下,裁量基准这一行政执法领域的微观制度变革,瞬间即以不可思议的魔力吸引了各类行政机关,并有望向行政许可等其他执法领域推广。一般来说,处于权力末梢的基层行政执法机关对裁量基准的需求最为旺盛,因而其所制定的裁量基准都要求必须遵循,如《江阴市农林局行政处罚自由裁量基准制度》第2条规定:局机关(含法律法规授权组织)实施行政处罚自由裁量权应遵守本制度。相反地,大量可操作性行政规则的适用,有助于实现自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力,而应是法定的、有一定之规的权力。例如,行政服务中心、行政诉讼异地管辖及行政诉讼协调机制在个别地区的成功实践,都被高层作为典型经验向其他地区进行推广,待时机成熟则通过立法对这种地方经验予以明确认可,进而使之上升为国家治理的正式制度。但是,行政经验和技术知识的缺乏,也使得普通公众在事实上难以有效参与裁量基准的制定。

浙江省金华市公安局较早就尝试建立了裁量基准制度,其所创造的分格分档裁量控制技术也被《治安管理处罚法》所吸收。(3).自杨海坤教授二十年前率先提出对行政机关自由裁量行为的三重控制以来,国内学界有关行政自由裁量的研究虽不断推陈出新,但大体上还是沿袭了三重控制的基本言说。在这些撤诉案件中，虽然在结案方式上体现不出是和解结案，但实质上绝大部分是通过法院的协调，动员原告撤诉的。

(五)关于协调和解的结案形式问题成都中院反映，从司法实践来看，通过协调和解结案归结起来有三种方式：一是由行政机关当场出具行政协调意见书，合议庭直接宣告诉讼程序终结，这种方式在司法实践中很少适用。调解的类型最为丰富，除禁止情形外的案件均可调解，而协调和解案件的针对性最强，主要集中于民行交叉案件以及重大疑难、影响较大、行政行为违法或者合法但不合理、群体性行政争议等案件，和解则主要限于具体行政行为违法或明显不当的案件。三是认为调解是协调和解的一种方式，和解是调解或协调和解的结果。如最高法院王胜俊院长在纪念《行政诉讼法》颁布20周年纪念会上指出，各级人民法院要把维护和促进社会和谐稳定作为衡量行政审判工作的重要标准，充分发挥行政审判的协调和解功能，妥善处理各种行政争议，特别是因社会热点问题引发的群体性行政争议{17}。

现有资料反映，行政诉讼协调和解的主张最早见于原最高法院院长肖扬在2007年第五次全国行政审判工作会议上的讲话。也就是说，除人身关系方面的和解外，和解一般无需经过法院的审查。

要探索建立制度化的沟通协调平台，形成司法与行政良性互动机制。宁波中院也反映，协调案件的结果，基本上均以原告(上诉人)撤诉为结案形式。梳理学术界有关行政诉讼调解、和解、协调和解的认识，主要存在以下几类观点：(一)行政诉讼调解、和解、协调和解实质就是调解在这类观点中，不同的学者还有不同的认识{4}。相异处表现在： (1)三者参与的主体范围并不相同。

将协调范围延伸至引发行政纠纷的民事领域，从直接满足原告的实质利益出发开展协调工作。{14}(P·707-708)那么，在引入行政诉讼调解制度已经形成基本共识的情况下，修改《行政诉讼法》时是采用调解，和解，抑或协调和解的表述呢？关于该法律术语，学者们观点各异。行政诉讼和解的依据则是最高法院关于行政诉讼撤诉问题的规定。不过，由于近年来最高法院对协调和解的大力倡导，目前多数法院采用协调和解的提法。

随着构建社会主义和谐社会成为我国社会建设的战略目标，调解作为解决社会纠纷，缓和社会矛盾的有效手段，在司法工作中的地位日趋重要，调解优先，调判结合的司法工作方针也因此在人民法院的审判实践中得以确立。根据相关要求，上级法院可以协助下级法院协调处理案件，这显然与各级法院独立行使审判权的诉讼规则不相吻合。

而行政诉讼和解的提出则是在《行政诉讼法》确立了行政诉讼不适用调解原则之后，由于行政诉讼和解的概念既不违反法律的禁止性规定，又能体现调解的优越性，因而备受学术界的青睐。要在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下，建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失，人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。

但就行政案件的复杂类型而言，还应具体分析。三是达成和解协议，记入笔录，由原告撤诉，法院裁定准予撤诉，依照的是行政诉讼法第51条的规定，这是多数法院采取的结案方式。还如成都中院提出，协调要遵循合法性原则，协调不得违反国家规定，不得损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益。(四)和解是结果，调解是过程，协调和解是调解、和解的统一有学者认为行政诉讼中和解是当事人为解决行政争议而达成的一种协议，它强调的是和解协议的结果。如镇江中院提出，把握一切有利时机促成和解。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，而协调和解的对象已经涵盖了合法但不合理的行政案件。

4、寻求支持协调特殊案件。而且就行政案件的审理来看，行政机关可以依法承认原告人的诉讼请求，甚至依法撤销或变更自己的裁决，原告人也可以放弃诉讼请求{3}(P·487)。

2010年6月，最高法院在《关于进一步贯彻调解优先、调判结合工作原则的若干意见》中再次强调：着力做好行政案件协调工作。[6]正如前述，行政诉讼协调和解已经在各地法院广为实践，相应的经验成果也在总结与推广之中。

【注释】[1]在《行政诉讼法》制定之前，学术界有关行政诉讼是否适用调解的理论和实践参见江必新、梁凤云著:《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第792-793页。{15}刘少军、郝兴辉:谈行政诉讼中的调解，载《人民司法》2005年第8期。

假如我们迁就于现实的压力，赋予行政诉讼和解以法院强制介入的色彩，那么，诉讼法意义上的和解与调解又当如何区分？而行政诉讼和解中法院强制介入的程度又当如何把握？是不是会陡增学术的困惑？对此，笔者认为，对于和解的认识应当回归其概念本源，和解就是当事人自主协商解决争议的方式，至于诉讼和解也仅仅因为是发生在诉讼过程中的和解，而非法院主导的和解。法律术语应该最准确地表达法律思想，如果没有法律术语，没有涵义明确的法律词汇，就不可能准确地把法律思想表达出来。事实上，行政诉讼不适用调解的规定从立法之初就颇多争议。[7]建设公正高效权威的行政审判制度为构建社会主义和谐社会提供有力司法保障———解读肖扬在第五次全国行政审判工作会议上的讲话，载《人民法院报》2007年3月29日。

对具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件，要通过协调尽可能促使行政机关在诉讼中自行撤销违法行为，或者自行确认具体行政行为无效，或者重新作出处理决定。必要时还可以邀请当地有威望、有影响的人士参与协调，用群众教育群众的方法，使当事人更易于接受法院的意见。

{9}杨寅:评全国首部协调和解行政案件的司法意见，载《法治论丛》2007年第7期。根据相关立法释义，这一规定的理论依据在于：行政诉讼与民事诉讼存在着本质的区别，民事调解的基础是民事诉讼双方当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。

其次，在和解与协调和解之间，法院系统还没有形成统一的认识，有的法院提出要引入和解机制，有的法院主张建立协调、协调处理或协调和解制度。(二)行政诉讼调解有强制性，而和解强调自愿性有学者认为，行政诉讼中的和解和法院调解一样，都有法院的参与或主持，而且都是终结诉讼程序的一种方式，但是法院调解贯穿整个审判过程，对调解内容、调解方式以及调解协议都须进行干涉与审查。

它具有以下特点： (1)协调和解已经在各地法院得到广泛实践，并具有了一定的工作模式。(4)坚持当事人自愿原则，在协调过程中注重保障当事人的实际利益。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。在这种大背景下，行政诉讼不适用调解的原则正遭致越来越多的质疑和反思，行政诉讼的可调解性也逐渐在理论界与实务界形成共识。

[12]行政诉讼法第7条有关当事人在行政诉讼中的法律地位平等的规定，系形式上平等的反映。换言之，协调和解并没有诉讼法上的依据。

那么，人民法院又是如何开展工作促使当事人和解的呢？这类工作的性质是否可以用诉讼法意义上的调解，或者和解，抑或协调和解来形容呢？实践是理论的源泉，通过经验事实的考察，无疑有助于我们深化对行政诉讼调解、和解以及协调和解的认识。法院调解是以当事人行使诉权为基础，以当事人意思自治为条件，以当事人依法行使处分权为内容的一项诉讼制度{20}(P·149-151)。

三是根据现行《行政诉讼法》规定，行政诉讼中的侵权赔偿纠纷可以适用调解。根据《撤诉规定》，人民法院审查原告撤诉遵循以下要求：一是人民法院可以建议被告改变其所作的具体行政行为。